摘要

合作金融是构建现代农村金融体系的关键一环，合作金融的交易成本较低，可以避免发生严重的金融排斥，推动农村金融回归本源。目前我国农村合作金融存在着缺乏有效外部监管、内部管理机制有待健全、运营“越界”滋生风险等问题。为使合作金融在实施乡村振兴战略中发挥更大作用，需要进一步推进信用合作和产业发展相互促进，适时推动政府角色转变，健全管理机制和监管体制。

一、引言

实施乡村振兴战略是构建“双循环”新发展格局的关键，可以进一步挖掘内需潜力、增强经济韧性，以确保现代化事业稳步推进。农村经济需要依靠金融来不断“输血”，从而带动乡村的全面振兴，合作金融更是金融血脉中的“毛细血管”。改革开放以来，我国逐渐建立起完备多元的金融支农体系，合作金融与政策性金融、商业性金融和新型农村金融机构共同构成了我国农村金融体系的主体。

合作金融又称信用合作，是一种建立在信用合作组织成员的互助合作基础上，由成员共同出资入股，在组织内部根据资金供需对资金进行合理配置，并通过成员间产权关系进行风险控制的金融组织形式和资金融通活动。具有“草根”特质的合作金融扎根于乡村大地，资金的来源和服务对象均为村社成员。因成员之间彼此了解，信息对称性强，开展金融活动所需的调查和担保成本低，能灵活地为有需求的农户及时办理借贷业务，提供必要的资金支持，从而促进了乡村产业发展和农民增收。

世界上第一家金融合作组织于1848年在德国成立，如今合作金融已俨然成为世界各国金融体系中不可或缺的组成部分。现代合作金融制度虽源于西方，但从我国古代民间自发形成的社仓、合会等现象中也可窥见合作金融的身影。一百多年来，日本、韩国和中国台湾地区较为成功的实践探索，也显现出合作金融在东亚较好的成长性。目前，我国农村合作金融仍处于初级发展阶段，合作金融的形态主要由尚未改制成农村商业银行的农村信用合作社、农村资金互助社、依托农民专业合作社的信用合作、扶贫资金互助社以及互联网新型合作金融等组成，从长远发展看，真正意义上的合作金融仍有很大的发展空间，新时期更要进一步深化新型农村合作金融实践，填补农村金融服务空白，为推进实施乡村振兴战略提供动力支撑。

二、合作金融支持乡村振兴的可行性、必要性分析

“大国小农”仍是我国的基本国情，发展农村合作金融，支持和引导农民在一定范围内开展资金互助，是促进农村经济与金融发展的历史阶段性的正确选择，有利于推进小农户与现代农业体系相衔接。

（一）合作金融交易成本低

对于金融活动中的交易主体来说，交易成本越低越好。信息成本是诸多成本之一，信息是金融的根本，金融的发展依赖于信息。乡村社会的信息网络和信用体系有着与城市不同的性质。农民并非没有信用，而是评估难度大。主要服务于城市居民的银行体系要想准确掌握借贷农户的信息状况，需要付出巨大的交易成本。合作金融的运行范围是血缘、地缘、业缘和姻缘等相互交织的小范围农村社区，成员在生活甚至生产中有着频繁密切的接触，从而解决了信息不对称的问题，大大降低了获取借贷者信息并对其进行信用评估的成本，相对于其他的金融形态，开展业务更为方便。

（二）避免产生严重的金融排斥

合作金融与农村金融其他形态相比更具“草根”气质。政策性金融主要承担粮油宏观调控、农副产品收购以及农业开发等职能，针对的用户主要是农业企业，并不能很好地对接分散的农户。遵循“商业逻辑”的商业性金融，出于对利润、成本和风险的考量，主要面向大资金和城市客户。无论是农业银行、农信社，还是村镇银行、小额贷款公司，都不能很好地解决农村中下层的借贷难题。推进农村金融市场化和金融主体多元化并不是破解当下农村金融难题的关键，而是引起金融界对取之于农用之于农、使金融服务者与被服务者供需统一的信用合作给予更多关注，从而避免产生严重的金融排斥现象。

（三）推动农村金融回归本源

2018年和2021年的中央一号文件都先后突出强调农村金融要回归本源。所谓回归本源就是要坚持从“三农”所融之资金用之于“三农”、造福于“三农”，切切实实为推进乡村振兴提供资金支持。大力发展合作金融是推动农村金融回归本源的关键一环，只有真正做到取之于农用之于农，将合作金融嵌入到村社经济中，才能够实现金融交易模式从“农户——外部市场”向“互助组织——外部市场”的转变，从而改变农户的弱势地位，避免“单打独斗”，提高其自我组织和自我服务的能力，增强面对大市场的生存韧性以及村社共同体的发展活力和凝聚力。

三、从“计划”到“市场”：合作金融的演变图景

合作金融的演变与中国社会经济发展状况紧密相连。新中国成立以来，农村合作金融的发展分为计划经济和社会主义市场经济两个阶段。

（一）计划金融体制下的农村合作金融

1949-1958年是农村信用合作社的试办、推广和调整阶段，1959-1979年是其曲折发展阶段。计划经济时期单一银行金融体系下的农信社，作为国家银行的基层机构，既是农村向城市输入资金的重要渠道，又可以对农业发展提供必要的信贷支持，使农业能够为工业化建设持续地提供价格低廉的粮食和原材料。

（二）社会主义市场金融体制改革中的农村合作金融

从1979-2006年是农村合作金融的“存量改革”阶段。改革开放后，农信社先是围绕恢复“三性”问题着手改革，但效果并不理想。2003年出台的《深化农村信用社改革试点方案》最终确定了农信社商业化改制、股份经营的大方向。

历经多年改革，农信社与国家银行的关系逐渐理顺，开始转向自主经营、自负盈亏。2006年银监会出台农村金融市场开放试点方案，农村合作金融开始由“存量改革”转向“存量增量改革并行”，但由银监会审批的农村资金互助社成立的发展前期发展缓慢，2013年后只有少部分能维持资金的供需平衡，之后数量逐年减少。2014年中央一号文件正式提出“发展新型农村合作金融组织”，成为合作金融“增量改革”进程中一个重要转折。

四、当前推动合作金融支持乡村振兴的梗阻困境

当前我国农村合作金融的发展存在一些梗阻困境，需要深入剖析，进一步探寻合作金融支持乡村振兴的实践进路。

（一）缺乏有效的外部监管

发展合作金融当然要避免过度的外部监管，这必然会损害信用合作的优势和活力，但这并不意味着完全放弃外部监管、外部监管不重要，忽视外部监管必然会埋下巨大的金融隐患。在我国实际运行中合作金融外部监管按照“谁批准谁监管”的原则展开，于是出现银监会、地方金融监管局、涉农主管部门部门等不同的监管模式以及无监管模式等。目前合作金融的外部监管亟待优化，一是中央和地方监管机构的协调配合有待增强，以提升农村合作金融监管效率，消除金融风险。二是合作金融监管资源严重不足，目前我国开展信用合作的组织多达3.4万家以上，如果新型合作金融发展较快的话，现有监管系统难以实施有效监督。

（二）内部管理机制有待健全

一是内部管理机制有待健全，治理结构有待优化。当前许多资金合作组织都并未依据《农村资金互助社管理暂行规定》的要求落实民主管理制度，也没有“三会”制度，即内部成员代表大会、监事会和理事会，即使存在也形同虚设，民主机制名存实亡，导致成员的归属感和关注度日渐降低。一些合作组织还存在贷款流程混乱、借款合同不规范、信贷档案不齐全等问题。二是缺乏高素质、年轻化的经营管理人才。合作金融管理者年龄结构偏大、综合素质整体偏低，缺乏金融管理经验丰富、通晓经营管理知识、拥有风险防范意识的人才。此外，监管人员存在大量兼职的现象，导致缺乏内部合作和监督，单靠工作人员自身的行为约束，存在一定风险和隐患。

（三）“越界”运营滋生风险

农村合作金融较为特殊，目前尚没有具体的法律概念和具体性规定，处于一种模糊的不稳定状态，稍有不慎就极易发展为非法集资和不法吸储。近年来，一些新型农村合作金融组织在利益的趋势下，违背封闭性原则，偏离融金为农的宗旨初心，开始涉及传统银行业务，出现了超出业务范围、地区范围和对象范围的“越界”运营现象。为吸储不惜放宽进社标准，非法吸收公众存款或变相吸储，设置远高于一般金融机构的贷款利率，互助资金向非社员、非农民跨区域放贷，甚至投向高风险行业以及进行高杠杆率的担保融资，大大滋生了金融风险。

五、当前推动合作金融支持乡村振兴的实践路径

新时期需要进一步探寻合作金融支持乡村振兴的实践进路，完善现代农村金融体系，助力乡村产业振兴和农民增收。

（一）信用合作和产业发展相互促进

近年来我国农民专业合作社发展十分迅速，逐渐成为乡村振兴的中坚力量，为开展农村合作金融提供了依托和契机。发展专业合作社是振兴乡村产业的关键，良好的产业发展态势会刺激农户扩大生产规模，借贷需求也随之增大。发展内嵌于专业合作社的合作金融，避免纯商业化路线，牢牢把握“互助”二字，为有资金需求的成员提供借贷服务，实现信用合作和产业发展的相互促进。同时充分利用合作社在生产、消费和流通等方面的优势，提升资金、技术等多要素的服务水平。此外，在资金互助的基础上，可以进一步探索保险合作、土地合作、养老服务和文化服务等。如此一来，分散的小农便能凝聚成高度组织化、服务功能多元化以及具有更强生存韧性的村社共同体，推动产业兴旺、促进乡村善治。

（二）推动政府角色由“主导”转向“引导”

发展合作金融要切忌政府的大包大揽和强制推进，避免深入内部参与、干预具体经营，不能再形成“省联社”行业主管式的行政化管理模式，要探索真正意义上的合作金融，涵养合作金融深扎乡土的“草根”特性，避免合作性质发生异化。要把握好质和量的辩证关系，坚决避免合作金融“被试点”，明确合作金融是农民的合作，而非干部、政府的合作。扎实推进试点试验，认真总结经验后逐步推广。政府在合作金融事业中的角色要实现由“主导”到“引导”的转变，为其发展打造良好的外部环境。一是要加大对合作金融扶持政策力度；二是要加快建立和完善法律规则、监管体系等金融基础设施；三是在初期从资金、人才等方面对合作金融组织进行必要扶持，待其稳健发展后逐渐退出干预。

（三）完善健全内部管理机制

提高信用合作的效率和决策的稳健性，必须要完善和健全信用合作的内部管理机制。要贯彻农民所有、农民管理、农民共享的宗旨要义，调动成员参与的积极性。建立规范的法人治理结构，建立和完善权利机构、执行机构、监管机构和经营班子，同时各机构要明确分工，强化责任意识，提高合作金融组织管理的现代化水平。加强管理的透明度，强化社员监管和信息公开，避免内部控制人现象和合作性质的异化。在管理体制上，如果条件许可，还可以通过市场化的方法，委托专门的组织或者部门对合作金融组织实施监督管理。

（四）完善监管体制，把握监管力度

一是从监管主体和方式来说，农村合作金融的外部监管成本高、效率低，对此县级金融监管部门可委托社会审计力量进行金融活动的审计监督，构建“双层”（中央和地方金融监管部门）+“双线”（金融监管部门和涉农主管部门）+“委托”（社会中介机构）的合作金融监管体制。二是从监管内容来说，初期应当淡化资本充足率、拨付覆盖率等数据化标准，主要对市场准入和退出、业务范围等进行监管，把主要关注点放在优化外部环境上来。在树立底线思维的前提下，鼓励其自主经营、自主发展，实行差别化监管。对于偏离合作金融本质的行为必须严加监管，不允许跨区经营、不允许对外吸储放贷。

六、结语

合作金融是构建现代农村金融体系的关键一环，针对目前我国农村合作金融运行中存在的缺乏有效外部监管、内部管理机制有待健全、运营“越界”滋生风险等问题，需要进一步推进信用合作和产业发展的相互促进、适时推动政府角色转变、健全管理机制和监管体制，使得合作金融在推进实施乡村振兴战略中发挥更大作用。

来源 ：三位一体合作经济