关键词:专业合作社;监管体系;演化博弈;质量提升;规范发展

 

一、引言

 

农民专业合作社是重要的新型农业经营主体，能促进可持续经济增长和稳定、高质量的就业。自2007年《农民专业合作社法》实施以来，国家大力支持合作社发展，我国专业合作社发展迅速。截至2018年9月底在工商系统登记的农民专业合作社达到了213.8万家，入社农户突破1亿户，约占承包农户总量的48.5%，平均每个村已经拥有3家以上合作社。

 

2018年《英国合作经济报告》显示，全球300家顶级合作社(或合作社集团)创造2.1万亿美元的营业额①。与国际合作社相比，当前我国农民专业合作社数量占全球比重达三分之二左右，但在质量上亟待提升。新时期，我国合作社发展应逐渐由数量发展向质量提升转变。

 

关于我国专业合作社监管的必要性，理论界一直存在争议。一部分学者持有否定意见，如应瑞瑶等(2002)、刘小红(2009)、高华云(2018)和王曙光(2008)等认为宽松的法律和政策环境对合作社发展更为有利。张元宗(2000)、黄胜忠等(2008)、梁剑峰等(2015)、邓军蓉等(2014)认为政府应该监管专业合作社。

 

2007年以来我国合作社法律和政策体系呈现“重扶持，轻监管”的特征，这种宽松的外部环境在一定程度上导致当前合作社虚假经营的现象过多，扶持合作社政策的负外部性凸显。实践表明，合作社非法经营常有发生。例如2010年初，黑龙江省某农机合作社董事长杨某向农机主管部门申请购置总额达140万元的农机，购置后将这些享受国家50%补贴的农机以85万元低价转卖，从中牟利15万元①。2013年3月，江苏省连云港市一合作社法定代表人郑某利用合作社的名头欺骗群众，涉嫌非法集资约3000万元②。2018年7月，江西省井冈山市某竹荪种植专业合作社董事长兼法人代表黄某陆续挪用市财政局和乡政府发放给贫困户的产业帮扶资金共26万元③。英、日等国经验表明，合作社法制建设尤其是监管制度完善是合作社健康发展的重要因素。

 

目前我国对合作社监管主要有环保、金融、登记注册(以及年度报告)、优惠政策执行等方面，但对合作社规范经营的监管相对较少，而且各地力度不一样，全国没有形成监管体系。比如工商局和农经站对合作社的监管在各地的力度差别很大。在新的时代背景下，2007年以来我国“重扶持，轻监管”的合作社法律和政策体系是否适应专业合作社由数量发展向质量提升的新形势?我国农民专业合作社外部监管需要加快完善吗?本文基于演化博弈论视角，建立了政府与合作社间的演化博弈模型，分析合作社建立过程中二者之间的博弈行为和策略均衡，并结合合作社案例进一步分析。

 

与以往文献相比，本文的主要贡献可以归结如下:(1)基于演化博弈论视角，建立了政府与合作社间的演化博弈模型，运用复制动态方程和稳定性分析监管合作社的重要性。(2)分析了2007年以来我国合作社法律和政策体系呈现“重扶持，轻监管”的特征，然后基于博弈论和案例分析得出政府监管对规范合作社经营非常重要的结论。(3)建议在新时代背景下加快完善专业合作社的监管体系，形成适合国情的有效监管体系。政府应该在立法、政策和机构设置上加快推进完善合作社监管体系。

 

二、制度背景和相关文献综述

 

(一)制度背景

 

1.我国专业合作社发展已进入新的发展时期，逐渐由注重数量发展向质量提升转变。纵观合作社的发展，合作社并非一个边缘现象，当前超过全球总人口的12%都是300万合作社的一分子。合作社促进可持续经济增长和稳定、高质量的就业。根据国际合作社联盟资料显示，合作社在全球雇用2.8亿人，占世界就业人口的10%④。合作社在促进就业的同时，还促进了人们的社会和人力资本以及社区的发展。

 

改革开放以来，我国农民专业合作社发展大致经历了以下三个阶段:第一个阶段是1978—1993年，农民专业合作社的孕育阶段。1985年我国取消统购派购制度后，以“国家定购”制度再次加强对粮食生产的控制，农民生产经营的自主权很小，合作经济组织也处于孕育阶段。第二个阶段是1993—2007年，农民专业合作社的起步发展阶段。1998年，拥有加工业务的农民合作经济组织已占2.4%。“农民专业合作社”名称开始出现，浙江等发达地区开始推动合作社的发展，有些在民政部门或者工商部门注册。专业合作社处于起步发展阶段。第三个阶段是2007年至今，农民专业合作社的快速发展阶段。自2007年《农民专业合作社法》颁布实施以来，国家大力支持合作社的发展，据工商总局最新统计，截至2018年9月底全国在工商系统登记的农民专业合作社达到了213.8万家，入社农户突破1亿户，约占承包农户总量的48.5%，平均每个村已经拥有3家以上合作社。当前我国农民专业合作社数量占全球比重三分之二左右，但每个社在规模上并不大。与国际合作社相比，我国合作社在质量上需要提升(虚假合作社需要清退，小合作社需要做大做强)，以更好地促进农业农村的现代化。2019年1月2日，国务院常务会议决定将农民专业合作社纳入简易注销试点范围。政府已逐渐加大对合作社的监管，农民合作社发展正逐渐由注重数量发展向质量提升转变。

 

2.2007年以来我国合作社法律和政策体系呈现“重扶持，轻监管”的特征。2007年我国农民合作社仅为2.64万家。为了支持合作社发展、促进农业现代化，我国颁布实施了《农民专业合作社法》，以立法的形式专门明确了支持合作社发展的各项扶持政策。在这样的背景下，2007年以来我国法律和中央政策存在“重扶持，轻监管”的特征。这体现在以下方面:

 

(1)在法律方面，《农民专业合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》(后文简称《登记条例》)成为了我国农民专业合作社监管体系构建的发端，也是政府部门监管合作社的主要法律依据。但这些立法侧重于支持合作社发展的理念，较少涉及合作社监管。此外，《登记条例》、《商标法》、《广告法》、《农产品质量安全法》、《反不正当竞争法》等法律法规都涉及了对农民专业合作社进行监督规范的内容，共同组成了合作社外部监管的法律基础。

 

《农民专业合作社法》于2017年12月27日修订通过。其修订后增加了一些监管内容，在第65条、第69～72条中对政府部门强化监督责任、农民专业合作社严格规范经营提出了具体要求，但对具体监管部门责任、外部审计以及全国性的监管体系仍然没有做出规定。总体而言，我国关于农民合作社立法侧重于支持合作社发展的理念，监管强调不多，导致合作社监管在法律层面上不完善。

 

(2)在政策方面，十八届三中全会明确提出允许向合规合作社提供财政项目资金支持。根据《农民专业合作社法》，自2008年起，各部委都出台了相关的支持政策，如《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》、《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见(农经发［2010］6号)》、《关于大力实施乡村振兴战略加快推进农业转型升级的意见》等，在税收优惠、资金预算、生产保障等方面明确规定了专业合作社发展的诸多优惠政策。

 

除了优惠政策，各级政府和部委也有相关的监管政策，但监管政策较为零散。中央“一号文件”连续十年提及了规范农民专业合作社的内容，国务院部委和各省也制定了行政规章和地方性法规、规章。从2004年起，《农民专业合作组织示范项目资金管理暂行办法》、《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》、《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》等文件的陆续发布，逐层明确规定了政府机关要加强对农民专业合作社的监督管理，形成有效监管和巡查机制，及时准确监督合作社生产经营、资产状况等信息。

 

2018年5月浙江省丽水市开展个体工商户简易注销改革，加强清理已多年不经营、名存实亡的农民专业合作社①。2018年7月，江苏省制定了《省工商局关于对徐州市、连云港市、盐城市工商局申请开展农民专业合作社简易注销登记改革项目请示的批复》(苏工商企指［2017］71号)，批复同意三市工商局开展农民专业合作社简易注销登记改革试点工作。2019年1月2日，国务院常务会议决定将农民专业合作社纳入简易注销试点范围。2019年2月19日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部和市场监管总局等11部委联合开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作，重点对无农民成员实际参与、无实际性生产经营活动、因经营不善停止运行、涉嫌以合作社名义套取国家财政奖补和项目扶持资金、从事非法经营活动等进行清理整治。总体而言，在政策方面，国家对专业合作社的监管作了相应的规定，还在实践中不断完善。

 

综上所述，我国农民专业合作社的监管体系具备了一定的雏形，但尚未建立起清晰有效的监管机制。这体现在:第一，立法体系松散，监管存在盲点和缺位，比如全国合作社审计制度没有建立;第二，合作社监管职能分散，没有形成全国体系;第三，监管手段与责任不相匹配，导致各地合作社监管力度差异大。总体而言，2007年以来，为了支持合作社成长、推动现代农业发展，法律和中央政府对农民专业合作社的政策存在“重扶持，轻监管”的特征。相比于国外，我国合作社的监管体系很不完善。

 

(二)相关文献综述

 

农民专业合作社的发展需要政府的扶持，但如果扶持而不有效监管，政府扶持的效果可能会与初衷相差甚远。潘劲(2011)认为追求可观的政府扶持资源收入是农民专业合作社成立的原因之一。潘劲(2011)、仝志辉等(2009)认为《农民专业合作社法》提供了理想逻辑中合作社通过规范经营获得优惠和财政补贴的依据，但现实中合作社不遵守规范并不会受到任何惩罚，政府部门也并未执行相关标准，使得不规范经营同样能够获得规范收益。张颖等(2010)、邓衡山(2016)认为农村精英创办“伪合作社”俘获扶持资源，甚至还会使原本的真合作社异化成“伪合作社”。

 

但关于我国专业合作社监管的必要性，理论界一直存在争议。一部分学者持有否定意见，如应瑞瑶等(2002)认为应限制政府对合作社内部事务的干预，高华云(2018)认为现阶段宽松的法律和政策环境更利于合作社发展，王曙光(2008)认为不应急于规范和整顿合作社。刘小红(2009)认为合作社需要扶持性、引导性和鼓励性特征的国家干预。

 

一部分学者持有肯定意见，如张元宗(2000)、黄胜忠等(2008)认为行政主管部门的监管有助于合作社良好发展。梁剑峰等(2015)认为在缺乏精英俘获的外部约束的情况下精英农户控制下普通社员的利益难以保障，政府拥有批准建立和发放补贴的权力，但对合作社经营并没有统一的监管和规范制度。虽然部分地方政府对本地合作社存在一种通过关注、指导进行的自发监督行为，但仍然缺乏有力的监管约束手段。邓军蓉等(2014)认为合作社俘获严重偏离了合作社“民有、民管、民受益”的原则，外部监管机制亟待完善。

 

综上所述，关于对专业合作社监管的必要性，理论界存在两种不同的观点。持反对意见的学者大都基于我国合作社发展需要宽松的外部环境。在2007年我国专业合作社立法之初，合作社数量不多，“重扶持，轻监管”有合理之处。但在我国专业合作社数量占全球比重近三分之二、逐渐由数量发展向质量提升转变的新的时代背景下，“重扶持，轻监管”的合作社法律和政策体系是否仍适应新的发展形势?我国农民专业合作社外部监管需要加快完善吗?这些问题很值得深入讨论。

 

三、专业合作社外部监管完善的必要性

 

(一)专业合作社监管的演化博弈分析

 

2007年以来，我国制定了《农民专业合作社法》等支持合作社发展的优惠政策，但监管方面强调不多。从力度看，法律和政策体系一直呈现“重扶持，轻监管”的特征，合作社外部监管较为薄弱;从架构看，没有统一的监管体系，各地监管力度取决于地方政府部门的执行力度，从严格监管到几乎没有监管，政府部门对合作社规范监管的区域差异很大。

 

在实践中，合作社可以选择按照《农民专业合作社法》规定规范经营。但在缺乏外部监督的情况下，控制合作社的精英农户缺少约束，依仗优势地位对合作社获得的利益进行掠夺式俘获，普通成员的利益被挤压(表现为合作社盈余分配资本获利超过或远超过40%)，合作社经营违背了“民有、民建、民享”的原则。更重要的是，合作社还可以套取各种国家政策优惠。

 

我们可以将政府监管与合作社经营看作一个动态博弈过程，并得到二者的一个演化博弈:政府部门可以选择有效监管，针对合作社“假”“空”等不规范经营行为减少发放或不发放政策补贴;也可以选择非有效监管，并不严格监督合作社是否规范经营，也并不采取相应的监管措施控制合作社的不规范行为。政府部门以y、1－y的概率选择{有效监管，非有效监管}。同时，合作社可以选择规范经营，依法获得税收优惠并申请政策补贴;也可以选择不规范经营，在照常获得税收优惠和政策补贴的同时额外获得超额的资本收益，但会面临潜在的监管风险，因此合作社以x、1－x的概率选择{规范经营，不规范经营}。

 

此外，在博弈关系中，合作社规范经营时能获得税收优惠S1和政策补贴S2(政府非有效监管下合作社不规范经营同样能俘获二者)，不规范经营时能获得超额资本收益K;政府选择有效监管时，合作社不规范经营行为被监管，将会失去获得政策补贴S2的资格，此时政府部门保有了一笔财政款项免于不规范合作社的俘获且可用于其他用途，产生收益计为E;当合作社自觉规范经营时，由于遵守各项规章制度需要付出C1的经营成本;当政府选择进行有效监管时，合作社响应外部监管行为需要付出C2的经营成本;当政府选择有效监管时能对合作社经营产生约束，因此一定程度上抑制合作社经营而使政府损失经济收益L，同时获得声誉、农民获益等正收益计为N(当政府选择非有效监管而合作社能够自主规范经营时，政府同样能够获得此收益);政府部门在进行监管时需要付出监管成本，将有效监管成本计为C3、非有效监管成本计为C4。其中S1、S2、K、C1、C2、E、L、N＞0，且有C3＞C4。得到政府部门与合作社的演化博弈支付矩阵如表1所示。

 

 

博弈主体如何进行策略选择呢?通过复制动态和稳定性分析可以得出，博弈主体自身的稳定策略与对方的概率分布密切相关:(1)合作社的稳定策略最终与政府部门有效监管的概率y有关，当y处在合作社的稳定性状态【y*=C(1+K)/S2】时，合作社规范与否无差异。否则，政府有效监管的概率较高，合作社逐渐向“规范经营”策略转移;政府有效监管的概率较低，合作社逐渐向“不规范经营”策略转移。(2)政府部门的稳定策略也与合作社规范经营的概率x有关，当x处在政府的稳定性状态【x*=1－(C3+L－C4)/(N+E)】时，政府有效监管与否无差异。否则，合作社规范经营的概率较高，政府部门逐渐向“非有效监管”策略转移;合作社规范经营的概率较低，政府部门逐渐向“有效监管”策略转移。

 

进一步地，分析二者不同策略相互博弈时出现的不同情形。可以发现，合作社和政府部门的策略选择取决于博弈矩阵中参数的大小关系，在含义上表现为博弈主体对不同策略间利益得失的衡量:第一组为(N+E)与(C3+L－C4)，N+E()为政府有效监管了合作社不规范经营所获收益，C3+L－C4()为政府部门由非有效监管完善为有效监管将要增加的成本，表现为政府部门对有效监管的净收益衡量;第二组为S2与(C1+K)，表现为合作社选择规范经营时变动的收益与成本的比较。根据合作社与政府部门不同策略的收益与成本之间数值的不同关系，可以得到变动二者博弈各情形并据此寻找演化稳定策略:

 

情形1:N+E＜C3+L－C4且S2＞C1+K

 

当政府部门有效监管的收益小于将非有效监管完善为有效监管所增加的成本，且合作社获得的政策补贴大于自行选择规范经营所付出的经营成本时，存在演化稳定策略E(0，0)。此时合作社自觉选择规范经营可获得的收益为正，存在规范经营的鼓励。但由于政府部门由非有效监管转向有效监管净收益为负，政府部门倾向于放弃有效监管。而在非有效的政府监管下，合作社在不规范经营时仍然能够获得政策补贴，此时不存在被监管而失去政策补贴的风险且不必耗费规范经营的经营成本，为进一步减少成本、扩大收益，合作社会逐渐放弃规范经营，选择不规范经营以追求完全的税收优惠和政策补贴:

 

情形2:N+E＜C3+L－C4且S2＜C1+K

 

当政府部门有效监管的收益小于由非有效监管转为有效监管所增加的成本，且合作社获得的政策补贴小于自行选择规范经营所付出的经营成本时，存在演化稳定策略E(0，0)。此时政府部门实现有效监管的净收益为负，非有效监管的意愿将逐渐增强。同时，合作社所获得的政策补贴完全不能够弥补自觉选择规范经营所耗费的经营成本，规范经营是不合算的，其不规范经营的意愿将会逐渐增强。

 

情形3:N+E＞C3+L－C4且S2＜C1+K

 

当政府部门有效监管的收益大于由非有效监管转为有效监管所增加的成本，且合作社获得的政策补贴小于自行选择规范经营所付出的经营成本时，存在演化稳定策略E(0，1)。此时政府部门由非有效监管转变为有效监管的净收益为正，严格监管的意愿非常强，因此，合作社一旦进行不规范经营，势必会被政府监管从而失去政策补贴收益。但同时，在政府部门的有效监管之下，无论经营规范与否，合作社为了配合政府监管都需要付出一定的经营成本。合作社自觉选择规范经营的净收益为负，意味着即便合作社为了免于被监管而选择规范经营，所获得的政策补贴也无法弥补规范经营同时耗费的经营成本，只会使总收益进一步降低，故合作社会逐渐放弃规范经营。

 

情形4:N+E＞C3+L－C4且S2＞C1+K

 

当政府部门有效监管的收益大于由非有效监管转为有效监管所增加的成本，且合作社获得的政策补贴大于自行选择规范经营所付出的经营成本时，不存在演化稳定策略，此时政府部门和合作社采取混合策略循环进行动态博弈，稳定均衡点的位置取决于博弈开始时双方的初始状态和临界值(x*，y*)的位置。

 

政府部门受行政与行业声誉、农户获益等正净收益的鼓励，将会有强烈意愿对合作社经营进行有效监管;合作社自觉规范经营的净收益为正，且政府部门有效监管使合作社的政策补贴产生突出的罚没风险。在政府部门的有效监管下，合作社选择不规范经营将会完全损失政策补贴，若选择规范经营，虽然需要付出一定的规范经营成本，但是受保障的政策补贴使得最终收益为正，高于不规范经营的总收益，因此合作社会选择服从监管，自行选择规范经营。经过长期演化，考虑到合作社普遍规范经营，政府部门监管收益趋低，将逐渐放松对合作社经营的有效监管;合作社随之发现政府部门的有效监管力度不断降低，进行不规范经营会被惩罚的风险逐渐降低，转为不规范经营的潜在收益逐渐提高，合作社将会重新偏向不规范经营。而当合作社不规范经营现象再次增加、打破了规范经营的局面，政府部门也将重新严格监管，进入下一轮博弈。

 

由此可以得到以下结论:(1)政府部门完善有效的外部监管能够敦促合作社自觉规范经营;(2)有效的外部监管需要能够切实抑制合作社俘获收益的惩罚措施，对不规范经营的惩罚措施足够有力时能够倒逼合作社选择规范经营;(3)政府部门的长效监管机制能够有效防止合作社由规范经营转向俘获不规范经营的额外收益。

 

(二)案例分析

 

下文将通过两个案例进一步分析对合作社外部监管的必要性。本部分选取了黑龙江省K县Ｒ专业合作社和湖南省Z县X专业合作社做分析，两个合作社分别代表了规范和不规范经营、外部监管力度较大和较弱的合作社，在全国具有一定代表性。

 

1.湖南省Z县X专业合作社发展案例。X合作社位于湖南省Z县，成立于2002年7月，最初由五位葡萄种植户发起，集资5万元创办。2008年5月，合作社注册资本300万元，9个股东中最大股东占股30%，成员总人数176人。2009年，X合作社利用农业综合开发项目资金100万元和县财政、县移民局支农资金50万元，加上自筹资金，建成了X葡萄酒庄。

 

X合作社是一家不规范的合作社，这体现在:(1)该合作社主要的任务是收购葡萄，按约定价格(该价格高于当地通常市场收购价格)交易，但该合作社没有盈余的二次返还。(2)合作社享有的一些优惠如支农资金(如农业综合开发项目资金100万元和县财政、县移民局支农资金50万元)和土地流转补贴等，没有量化到个人或者分配给社员。(3)该合作社没有成员代表大会。合作社的决策完全是精英成员做出，普通成员没有发言权。

 

X合作社的不规范与外部监管很弱密不可分。X合作社在发展过程中受到的当地相关部门的监管具体表现在:(1)每年向当地工商局提交年度报告。(2)当地农经站对合作社监管较为松散，无论是合作社的盈余分配还是合作社内部的社员代表大会都没有实质性的监管。所以，合作社一直处于不规范经营当中。

 

2.黑龙江省K县Ｒ专业合作社案例。Ｒ专业合作社于2009年组建，村党支部书记出资550万元，带领6户村民分别出资50万元，注册成立了合作社，至2013年有314户农户。2017年合作社实现纯收入2856万元，入社农民亩均土地收入581元，比非入社农民年均多收260元/亩。至2018年有社员1014户，固定资产5789万元，规模经营土地5.6万亩。

 

Ｒ专业合作社是一家较为规范的合作社，这体现在以下方面:(1)Ｒ专业合作社每年定期召开两次成员代表大会。(2)合作社严格控制资本收益，创业初期盈余分配土地和资本分配比例是六四开，后来土地和资本的盈余分配比例是78∶22。精英成员资本分红较少(如表2所示)。(3)合作社管理规范，重大事项由成员代表大会决定。如2011年成员代表大会决定把1234万元国家配套资金平均量化到合作社农户并参与分红。(4)不管经营情况如何，合作社都保证按350元/亩的保底收益付给社员农户地租。

 

 

Ｒ专业合作社是一家比较规范的合作社，这与当地合作社外部监管较为完善密不可分。Ｒ专业合作社在发展过程中一直受到当地相关部门的监管，具体表现在:(1)每年向当地工商局递交年度报告。(2)当地农经站每年对合作社经营管理进行审计，主要是经济收支和成员分红以及成员代表大会决议落实情况。(3)农机局对合作社农机使用情况进行监管。

 

(三)案例分析与比较

 

1.Ｒ专业合作社案例分析。

 

Ｒ专业合作社有如下特点:(1)Ｒ专业合作社自组建以来一直较为规范，严格控制资本收益。创业初期土地和资本盈余分配比例是六四开(严格按照2007《中国农民专业合作社法》的规定)，到后来盈余分配土地和资本分配比例是78∶22。精英成员资本分红较少，非精英成员对合作社满意度高。需要指出的是，合作社规范运行和当地工商局和农经站等部门常年持续监管密不可分。(2)精英控制带来了Ｒ专业合作社的发展，但精英成员收入占比并不高。2012年初，成员代表大会讨论决定按年末总盈余的2%作为管理层工资，其中的20%为理事长工资。在提取2%的管理层工资后，精英集团获得的收益额增加至161.814万元，占净盈余的比例增加至12.05%。Ｒ专业合作社进一步规范发展后，2017年合作社精英成员(7位最初出资股东)领取工资53.12万元，股本盈余分配得到176.41万元，占当年净盈余的6%。Ｒ专业合作社管理较为规范。(3)Ｒ专业合作社每年定期召开社员代表大会。将1234万元国家配套资金形成的农机具等资产按户平均量化给所有加入合作社的农户，并参与分红。

 

总体而言，Ｒ专业合作社运行规范，精英成员收入占比并不高，普通社员满意度较高。这与当地合作社外部监管较为完善密不可分。

 

2.X合作社案例分析。

 

X合作一直处于不规范发展之中。具体如下:(1)合作社发展不规范。合作社的宗旨是为社员服务，但X葡萄专业合作社成立的主要目的是方便最大股东拥有的葡萄酒厂收购葡萄，为资本服务。这家合作社没有盈余的二次返还，没有社员代表大会。相比Ｒ专业合作社，二次返还其实是合作社是否为社员服务的一个关键因素。(2)普通成员受益较少。该合作社与49户普通成员农户签有订单，以高于当地通常市场收购价每公斤0.6元收购农户葡萄。由于没有二次返还，酒庄的收益和普通社员没有直接关系。严格来说，X葡萄专业合作社和X葡萄酒庄是分离的，合作社仅为X葡萄酒庄提供收购葡萄。

 

3.案例比较。比较两个案例，X合作社和Ｒ专业合作社规范发展程度不一样。原因在哪里?笔者认为原因如下:第一，合作社的外部因素。Ｒ专业合作社成立后，当地政府部门一直密切关注，当地农委、工商等部门都对其发展提出了指导建议，这形成了一种对合作社内部运行(精英控制)的制约。而X合作社正式成立于《农民专业合作社法》实施后，是在响应当地大力发展合作社的号召建立的。但建立之后，当地政府部门基本没有任何业务指导和监督措施，所以X合作社的精英控制没有受到有效制约。第二，合作社的内部因素。2010年合作社亏损后，Ｒ专业合作社出资股东决定以创新制度安排获得更多土地、实现规模效益。为了吸引更多农户(土地)加入，严格自我控制资本收益，除了量化到户国家配套资金外，承诺固定按350元/亩的保底收益向“带地入社”农户支付地租。也就是合作社精英成员以严格的自我约束吸引农户加入，促进了合作社的进一步发展。而X合作社的股东只关心自身收益，以订单收购成员葡萄后，没有任何动力自我约束。第三，规模因素。Ｒ专业合作社规模较大，受到当地政府部门关注较多，在运营上受到监督。但X合作社是一个规模较小的合作社，当地有很多类似的合作社，当地政府部门在事实上没有监管。

 

4.案例总结。从上面两个案例可以看到:(1)我国合作社的外部监管各地力度差别很大。黑龙江省K县的工商局、农经站和农机局对Ｒ专业合作社进行了较为严格的监管。工商局负责监督年度报告，农经站对合作社内部经营管理每年进行审计，农机局对合作社农机使用情况进行监管，形成了较为完整的监管体系。而反观X合作社，除了向工商局提交年度报告，其余基本没有监管。(2)合作社监管力度不一样，合作社规范经营程度也不一样。由于受到较为全面的监管，Ｒ专业合作社在盈余分配上、内部治理上(包括成员代表大会召开及决议落实等)都比较规范。X合作社受到较弱的监管，合作社无论是在盈余分配还是内部治理上一直处于不规范状态。(3)合作社监管力度不一样，合作社外部性也不一样。由于受到监管力度比较大，Ｒ专业合作社在盈余分配上严格限制资本收益，保障了普通社员的利益;严格落实社员代表大会决议，体现了管理民主，最终获得了良好的经营成果并促进了当地的农业现代化。X合作社在较弱监管力度下，合作社没有动力进行规范经营，普通社员没有盈余返还，社员代表大会没有召开，还俘获了国家优惠政策。可以说，X合作社无论是对普通社员还是对当地农业农村发展的贡献都非常有限，甚至还有俘获国家优惠政策的负外部性。

 

从两个案例来看，监督不仅是一种制约，更是一种保障。合作社的规范发展需要合作社内部的自我约束，更需要完善的外部监管。完善的合作社监管能促进合作社规范，更好实现合作社对农业农村现代化的促进作用。

 

四、进一步讨论: 国外合作社监管及启示

 

(一)国外合作社监管

 

1.英国的合作社监管。英国是世界合作社发展最好的国家之一，合作社历史由来已久。2018年英国合作社的发展达到了新水平，活跃成员人数达到1310万，相当于英国人口的五分之一。完善的监管体系是英国合作社良好发展的重要原因。

 

英国合作社监管的法律依据之一是国家立法。1967年英国议会通过了《农业法》以支持合作社的发展。此外，由于英国合作社涉及行业很多，针对不同行业的合作社分别有专门的立法。如1979年，英国通过了《信用合作社法案》，明确规定了信用社的投资范围、纳税年限等。1874年颁布并后经多次修订的《住宅合作社法》，明确规定了监管制度以保证住宅合作社权利义务的落实。该法将住宅合作社的监督管理机制设定为内部监管和外部监管。此外，英国作为典型的判例法国家，合作社相关判例本身也是合作社监管的法律渊源。

 

英国对合作社的监管最初是基于单纯保护社员利益目的的财务监管。随着合作社的不断发展，合作社面临的风险也越来越多。为了促进合作社更好发展，英国对合作社的监管逐渐拓展为对合作社经营进行全程监督。一旦发现经营中的问题(不仅包括财务收支、资产处置和收益状况等，还有对合作社经营计划和重大决策的风险评估)，就及时采取有效措施以规避风险。经过170多年的发展，英国合作社监管基本实现了法制化和制度化。国家聘用法律和财务方面的专家组成合作社监督委员会，对合作社理事会制定的经营计划和决策进行风险评估和有效监管。2005年英国合作社联盟修订了《合作社行为准则》(1995)，明确规定了合作社监督审计委员会的作用。并不断加强委员会的作用，规范监管部门的职责，逐渐形成了全面、高效的监管机制。

 

正是得益于全面有效的监管机制，英国合作社一直发展得很好。2018年英国有7226家独立合作社，总营业额为361亿英镑，比上年增加了8亿英镑(比2017年增长3.2%，同期英国的GDP增长率为1.4%)。全国有近23.5万人通过合作社直接谋生①。

 

2.日本农民合作组织的监管。日本的农民合作组织称为“农业协同组合联合会”，简称日本农协。日本目前约有6500万人加入农协。行业涉及农林水产业、购买、金融、共济、就业创业、福利、医疗、旅行、住宅等多个方面，营业额达16兆日元②。

 

日本农协在日本的经济发展中发挥了重要作用。尽管严格来说日本农协并不是农民占主体的经济组织，而是属于农户的政治经济社会组织，具备一定的社会组织色彩。但日本是最早引入合作制度的亚洲国家，并先后多次颁布和完善了相关法律，日本农业合作社监管体系成为了世界合作社监管的典范。引入政府特别审计监督制度，形成对合作社全面的监管体系，是日本农业合作社监管体系的主要特点。日本对合作社的监管主要有三个方面:第一，由农协内部的监事会对合作社进行内部监管。第二，在全国农协中央会的组织架构内部由上级农协对下级农协进行系统监管，使之与内部监管相辅相成。第三，由政府行政监察部门进行特别监管，运用强制手段约束农协按规经营，或进行扶持援助，双管齐下督导农协完善组织、优化绩效。

 

(二)国外合作社监管的启示

 

除了上面提及的英国和日本，德国、法国以及泰国等国家也都对合作社进行了较为完善的监管。从国外合作社管理的经验来看，我们可以得到以下启示:第一，从世界上来看，合作社发展较好的国家都对合作社进行了较为完善的监管。仅靠合作社自律难以保证合作社的规范发展，完善的外部监管不必可少。第二，从国外合作社监管经验来看，设立专门的机构对合作社经营进行监管，有利于明确监管工作的权责、提高监管体系的运作效率。第三，一套成熟的农业合作社内外部审计监管制度，尤其是完善的外部审计制度，对促进农民合作社规范发展非常重要。第四，从英国、法国、德国、泰国等较为完善的合作社监管经验来看，加强监管是趋势，形成适合本国国情的监管体系更是根本。

 

尽管我国《农民专业合作社法》已经颁布实施并修订，但其仅仅是对合作社监管做出了较为原则性的规定。目前我国合作社监管存在合作社监管职能分散、没有形成全国体系、监管手段与责任不匹配、各地监管力度差异大等问题。尤其是与国外相比，我国全国性农民专业合作社外部审计制度还没有建立。在当前我国农民专业合作社数量占全球比重达三分之二左右、专业合作社由数量发展向质量提升的时代背景下，我国合作社监管体系亟待完善。

 

五、主要结论和政策建议

 

基于前文分析，本文得出以下结论:(1)政府部门监管对于规范合作社经营至关重要。仅靠合作社自律难以保证合作社的规范发展，完善的外部监管必不可少。(2)缺乏长效监管机制会导致一些合作社再次采取俘获行为。(3)新的时代背景下，我国应加快完善专业合作社的监管体系，形成适合国情的有效监管体系。政府应该在立法、政策上和机构设置上加快推进完善合作社监管体系。完善的监管体系有利于合作社的规范发展，促进农业农村现代化。

 

近期国家11部委联合开展了对空壳合作社的清理整治，这是完善我国合作社外部监管迈出的重要一步，但这离完善的合作社外部监管机制还有很大距离(比如全国统一的监管机构，对应的外部监管法律、外部审计制度等)。笔者认为我国仍需加快完善合作社的外部监管机制，具体政策建议如下:第一，《农民专业合作社法》需要进一步完善，尤其是在合作社监管方面。完善的合作社法制建设有利于强化合作社的自主规范经营。修订后的《农民专业合作社法》增加了一些合作社监管方面的规定，但离完善的监管体系立法还有很大距离。《农民专业合作社法》需要在全国统一监管部门建立、全国性合作社外部审计制度上进一步完善。完善的《农民专业合作社法》是合作社有效监管体系建立的前提。第二，我国需要加快建立全国性的专门的合作社监管机构，明确并划清各部门的监管权责，促进全国性的监管体系健康有效运作。第三，我国应该加快建立合作社外部审计制度，并形成有效的合作社内外部监管制度。多层次、有效的监管制度，才能充分弥补合作社自我监管的不足，促进合作社规范发展。

 

国外经验表明，完善的合作社监管体系的建立是长时间的，是基于各个国家国情不断完善的过程。我国需要不断在实践中探索、完善，加快建立有效的合作社监管体系，以促进农业农村的现代化。

 

来源：《农业经济问题》

 

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